LA PARTICIPACION CIUDADANA EN MATERIA AMBIENTA

LA PARTICIPACION CIUDADANA EN MATERIA AMBIENTAL

(Publicado en Revista de Derecho Ambiental, julio/septiembre 2005, Lexis-Nexis, Bs.As., 2005, págs. 37/48)

Por Ricardo Tomás GEROSA LEWIS1

1.- Introducción.

La participación es un principio esencial de nuestro régimen de gobierno que –por su propio valor intrínseco- debe estar presente en la mayor cantidad de ámbitos posibles.2

Por su intermedio, precisamente, se profundiza el valor de la democracia en cuanto al procedimiento de discusión organizada, como así también se genera un valor instrumental toda vez que se logra que el ciudadano se sienta parte del sistema, convirtiéndose en su decidido defensor al incorporar normas y decisiones que de él resulten.

La participación limitada, por el contrario, “produce la llamada ‘alienación del poder’, es decir, el hecho de considerar al gobierno como algo ajeno, muchas veces hostil, de manera tal que se diluye enormemente la relación entre las decisiones colectivas y la voluntad de los afectados. Esto dificulta la internalización, muy necesaria, de las normas y prescripciones, lo que provoca que ellas aparezcan como imposiciones y no como resultado de un proceso en el que los afectados tomaron parte”.3

Además, hay que destacar que la participación, como mecanismo de incidencia colectiva, no sólo sirve para mejorar el modelo democrático sino que también permite defender los derechos y hacerlos realidad, traducir valores compartidos en políticas públicas que los reflejen y generar canales de comunicación y de expresión más allá del voto. Asimismo, constituye un medio formidable para hacer llegar nuestras propuestas a los “tomadores de decisiones”.4

Dicho en otras palabras: “la participación transforma al sistema democrático, le da otro dinamismo. Le concede un canal de relación permanente entre los gobernantes y los gobernados. La actuación conjunta permite que las decisiones sean más razonadas, que sean el producto de un mayor consenso, que se conozcan mejor los problemas que aquejan a una sociedad y que se busquen de manera mancomunada las posibles soluciones. La participación permite que se transparente la actuación del gobierno, evitándose de manera efectiva gran parte de los comportamientos corruptos. Asimismo, ante la aparición de conductas reprochables se facilita la asunción de responsabilidades y eventualmente la aplicación de sanciones”.5

1 El autor es abogado egresado de la Universidad de Belgrano (Diploma de Honor), Profesor de Derecho Constitucional en la U.N.P.S.J.B, Presidente de la Convención Constituyente Municipal de la ciudad de Esquel y Ex–vicepresidente del Colegio de Abogados de Esquel. Autor de los libros “Análisis de la Constitución de la Provincia del Chubut” y “La protección jurídica del medio ambiente en la Provincia del Chubut” (declarado de Interés Legislativo por la Honorable Legislatura del Chubut). Fue asimismo distinguido con el Premio “Eco-Córdoba 2004” otorgado por el Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.-

2 En este sentido, se ha dicho con buen criterio que “la participación como ejercicio de un derecho personal, perteneciente a todo integrante de la sociedad política, es consustancial a la democracia como régimen de gobierno, toda vez que el ideal democrático se traduce, en esencia, en la vigencia de un poder político ejercido y compartido por toda la comunidad. En consecuencia, el desarrollo de la democracia se encuentra comprometido con el mayor grado de participación política, tanto en sentido horizontal (participación del mayor número), como vertical (participación en todos los niveles de gobierno” (conf. CALDERON, Raúl Enoc: “La participación en el municipio argentino”, en VANOSSI, Jorge R. y otros: “El Municipio”, Ed. Astrea, pág. 204).-

3 “Antecedentes parlamentarios. Ley 25.432. Consulta popular”, Agosto 2001, no 7, Ed. La Ley, Bs.As., 2001, págs. 1890/2.-
4 ASOCIACION JAIME DE NEVARES Y OTROS: “Manual de participación e incidencia para organizaciones de la sociedad civil”, Ed. Foro del Sector Social, Bs.As., 2004, págs. 59 y 60.-

5 WALSH, Juan Rodrigo; DI PAOLA, María Eugenia; GONZALEZ ACOSTA, Gustavo; LOPEZ, Hernán; ROVERE, Marta Brunilda, RYAN, Daniel Eduardo y SABSAY, Daniel Alberto: “Ambiente, derecho y sustentabilidad”, Ed. La Ley, Bs.As., 2000, pág. 79.-

2.- Evolución del concepto de participación.

Ahora bien: ¿Qué es y qué no es ‘participar’ hoy?.

Durante mucho tiempo se entendió que participar era elegir a los candidatos a través del sufragio. Sin embargo, hoy en día esa interpretación ha quedado totalmente desactualizada, ya que la sociedad moderna no se conforma con la posibilidad de emitir su voto de tiempo en tiempo.

En la actualidad, la idea que impera en esta materia es que la participación no debe limitarse únicamente al voto o a que el electorado designe gobernantes sino que –por el contrario- lo que se busca es que éste intervenga igualmente en la adopción de ciertas decisiones políticas o de interés general para la comunidad.6

Participar, pues, “no se reduce más a emitir el voto para elegir a nuestras autoridades.7 Significa, también, poder cooperar activamente en la adopción de las decisiones políticas”, lo que hace que “el ciudadano deje de ser un mero espectador para convertirse en un verdadero protagonista, en alguien que debe estar atento, que debe proponer, aceptar, discutir, vigilar y controlar las medidas adoptadas por los detentadores del poder...”.8

Como puede observarse, se trata de una tarea que exige un actuar positivo y, por sobre todas las cosas, responsabilidad, seriedad y compromiso.

Ahora bien: si la participación requiere de los comportamientos expresados anteriormente, es obvio que ella tampoco puede quedar limitada a la crítica o a la protesta.

Aquí, entonces, tenemos un segundo aspecto que debe analizarse.

Es que, como dice Marcos AGUINIS, “la protesta es casi siempre un hecho pasivo. Expresa el malestar, el dolor o la angustia... La propuesta, en cambio, se formula desde la actividad. Es la mente adulta que examina el problema, que busca, encuentra y formula la solución más conveniente. Equivale a una actitud creativa. Refleja interdependencia y madurez”.9

La queja no aporta soluciones y en muchos casos –como lo ha señalado un autor con total exactitud-, “al grito violento no lo anima el deseo de demostrar sino el de someter”.10

Por lo tanto, la intervención directa de la ciudadanía, cuando ocurre, no debe limitarse a servir de oposición, sino que su meta principal debe ser la de bregar por la consecución de un objetivo concreto que intente mejorar el estado de cosas existentes y, con ello, beneficiar de alguna manera a la sociedad.

Finalmente, con relación a este tema, debe señalarse que la participación en la actualidad ya no sólo es vista como un derecho personal sino que también constituye un deber ciudadano.

Es que mantener el régimen democrático requiere del esfuerzo permanente y de la participación de todos.

Como también lo señalara un autor, “un país diferente no se puede construir con ciudadanos indiferentes”.11

No puede haber democracia sin sujetos democráticos. Y no hay sujetos democráticos distraídos frente a lo que ocurre en la realidad.

3.- El principio de participación en materia ambiental.

6 Conf. SAGUES, Néstor Pedro.: “Democracia y participación política en el pensamiento cristiano”, en E.D. 103-1015.-
7 Es más: como dice Roberto GARGARELLA, “el sufragio sólo constituye una parte ínfima de una vida democrática...” (“Piedras de papel y silencio: la crisis política argentina leída desde su sistema institucional”, en CELS, Derechos Humanos en Argentina, Informe 2002, Bs.As., 2002, págs. 487- 498).-

8 GEROSA LEWIS, Ricardo Tomás: “Análisis de la Constitución de la Provincia del Chubut”, Ed. FB, Esquel (Chubut), 2002, pág. 160.-
9 AGUINIS, Marcos: “El atroz encanto de ser argentinos”, Ed. Planeta, Bs.As., 2001, pág. 227.-
10 HERRERO PONS, Jorge: “Manual Práctico de Gobierno Municipal”, Ediciones Jurídicas, Bs.As., 2003, pág. 11.-

11 TINNIRELLO, Alberto José Luis, en KORN, Enrique Alejandro: “El Chubut posible”, Trelew, Chubut, 2004, pág. 13.-

El principio de participación pública también llegó a las cuestiones

ambientales.

Y esto es así porque, como enseña BESSA ANTUNES, “el derecho ambiental es un derecho que tiene una de sus vertientes de origen en los movimientos reivindicatorios de los ciudadanos y, como tal, es esencialmente democrático”.12

Además, las soluciones en esta temática por lo general requieren de amplios consensos, atento la índole de los conflictos y los valores en juego.

Consecuentemente, la gestión del ambiente y de los recursos naturales también exige necesariamente de oportunidades y espacios para la participación de la comunidad en el proceso de toma de decisiones.

En este sentido, cabe recordar que la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) señaló textualmente que “el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda”. Y la Agenda 21, en su párrafo 23.2, expresa que “uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el desarrollo sostenible es la amplia participación de la opinión pública en la adopción de decisiones. Además, en el contexto más concreto del medio ambiente y el desarrollo se ha hecho evidente la necesidad de emplear nuevas formas de participación. Se trata de la necesidad de que las personas, los grupos y las organizaciones participen en procedimientos de evaluación de impacto ambiental, conozcan el mecanismo de adopción de decisiones y participen en él, sobre todo cuando exista la posibilidad de que esas decisiones afecten a las comunidades donde viven y trabajan...”.

Como puede apreciarse, la idea que rige en esta materia es que las decisiones en materia ambiental no deben ser adoptadas “en solitario” por quienes ejercen el poder, sino que también tienen que participar de ellas los sujetos o grupos que pueden verse afectados por la resolución que se tome al respecto.

El fundamento de esto no sólo reside en la necesidad de una solidaridad para la efectiva protección del entorno, sino también en tratar de lograr una mayor proximidad entre la norma como instrumento orientador de conductas y la realidad a la cual el modelo pretende aplicarse, a fin de procurar una mayor efectividad de las disposiciones.13 Además, el conocimiento y la participación efectiva de la población respecto de un emprendimiento susceptible de afectar el medio ambiente permite –en muchos casos- evitar el acaecimiento de graves conflictos ulteriores.

4.- Los mecanismos de participación ciudadana.

En la práctica, la ansiada participación se logra a través de determinados mecanismos (denominados de “democracia semidirecta” o de “participación ciudadana”), que tienen por finalidad, precisamente, rescatar las pautas éticas de la democracia directa y devolverle al ciudadano, aunque sea parcialmente, su derecho de opinar sobre los actos de gobierno.14

Se trata, concretamente, de instrumentos por los cuales se le devuelve al pueblo (o, mejor dicho, éste recupera) el derecho de opinar, de aprobar, de rechazar, de proponer y de decidir. O sea, de pronunciarse sobre cuestiones políticas de índole diversa.

Su función principal es la de ampliar los cauces de participación popular en el proceso de elaboración y toma de decisiones. Sin embargo, bajo ningún concepto pretenden desnaturalizar el sistema representativo plasmado en nuestra Constitución Nacional.

Las instituciones de participación ciudadana, por el contrario, son “una combinación armónica de la democracia pura con la intervención directa del pueblo, y de la democracia indirecta con la subsistencia de los poderes, órganos y titulares de la representación”.15

12 BESSA ANTUNES, Paulo de: “Directo Ambiental”, 6a edicao revista, ampliada e atualizada, Lumen Juris, Río de Janeiro (Brasil), 2002, págs. 31 y 32.-
13 Conf. VALLS, Mariana: “Derecho Ambiental. Los grandes problemas ambientales que enfrenta la Argentina a fin de siglo”, Ed. Ciudad Argentina, Bs.As., 1999, pág. 183.-

14 Ver, al respecto, “Antecedentes parlamentarios. Ley 25.432. Consulta popular”, Agosto 2001, no 7, Ed. La Ley, Bs.As., 2001.-
15 ORLANDI, Héctor Rodolfo: “Formas semidirectas de democracia”, en L.L. 88-935.-

Es que la democracia participativa no sucede a la democracia representativa sino que tiende a mejorarla y perfeccionarla.16 Por el contrario, “resultan conceptos que no se contraponen sino que se complementan. Representación y participación pueden y deben ir de la mano”.17

5.- Iniciativa popular.

La iniciativa popular es el primer mecanismo de democracia semidirecta previsto en los diversos textos legales y constitucionales.

Puede definirse como el derecho que tienen los ciudadanos de presentar proyectos de ley ante el Poder Legislativo, sobre algún tema que a su criterio es de trascendental importancia para la comunidad (en el caso que nos ocupa, sobre algún tema en el cual esté comprometido el medio ambiente), para su posterior tratamiento por dicho cuerpo.

Se trata, pues, de una forma concreta, particularizada y reforzada del derecho a peticionar a las autoridades18, ya que la presentación efectuada no sólo “incita” al órgano legislativo sino que también lo obliga a su examen, debate y votación.

La presentación, por lo general, “es formulada y orgánica”, es decir, debe ser efectuada bajo la forma de un proyecto de ley y con una breve exposición de motivos que ilustre al legislador.

6.- Plebiscito.

El plebiscito es el mecanismo de participación ciudadana mediante el cual se consulta al pueblo sobre un asunto de interés general o, como lo expresa la legislación española, “sobre una decisión política de especial trascendencia”.

Su finalidad principal es volver excepcionalmente a la fuente para escrutar la voluntad soberana. Es decir que, por su intermedio, se pone a consideración del electorado una cuestión pública de relevancia antes de adoptar una medida política determinada, a fin de conocer con la mayor exactitud posible el pensamiento que, sobre la misma, tiene la sociedad en su conjunto, que es en definitiva la última receptora de las acciones de quienes ejercen su representación.

De esta manera, este instrumento de carácter consultivo “mide en forma directa el apoyo o disconformidad de los ciudadanos en una determinada acción de sus representantes, pero también investiga y clarifica sobre las preferencias de la ciudadanía, para la continuidad o no de las políticas implementadas”.19

Las notables semejanzas que tienen los plebiscitos con los referéndums determinaron que muchos autores utilizaran indistintamente ambos términos. Sin embargo, lo cierto es que cada uno de estos institutos presentan características particulares que hacen

16 “Lo característico de las ‘formas semidirectas’ –dice Mario Justo LOPEZ- es que suponen o requieren la existencia de una base representativa a la que se le agregan o adicionan, de tal manera que modifican la naturaleza propia del ‘régimen representativo’. En esencia, pues, las ‘formas semidirectas’ configuran en realidad un ‘régimen representativo modificado’ o, si se quiere, un ‘regimen representativo no puro’” (LOPEZ, Mario Justo: “Manual de Derecho Político”, 2a edición, Ed. Depalma, Bs.As., 2001, pág. 469). Por su parte, CULLEN señala que “estas formas de participación no enervan nuestro sistema representativo. La representatividad no se pierde ni se diezma; no se oculta, porque el mandante, el titular del bien, el que otorga el mandato lo repone para tener una participación más directa... No podemos olvidar que el mandante, el soberano es el que lo retoma, pero lo hace sin revocar el mandato, única y exclusivamente para hacer uso de un estadio más moderno de la sociedad, cual es –justamente- el de la participación” (Convencional Cullen, en “Antecedentes parlamentarios. Ley 25.432. Consulta popular”, Agosto 2001, no 7, Ed. La Ley, Bs.As., 2001, pág. 1866). Y, en el mismo sentido, FAYT agrega que estos mecanismos “combinan la democracia directa con la idea de la democracia representativa, y sin llegar a sustituir por entero a ésta, satisfacen el requerimiento de participación directa que caracteriza a la vida política contemporánea”.-

17 WORMAN, Guillermo: “Legitimación y Carta Orgánica Municipal”, en el Semanario “Páginas del Sur” de Esquel, Chubut, del domingo 24 de octubre de 2004, pág. 14.-
18 QUIROGA LAVIE, Humberto y otros: “Derecho Constitucional Argentino”, T.I, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2001, págs. 200/2.-

19 ALASINO, Augusto, en “Antecedentes parlamentarios. Ley 25.432. Consulta popular”, Agosto 2001, no 7, Ed. La Ley, Bs.As., 2001, pág. 1749.-

que no puedan ser equiparados. Y es más: hasta debe señalarse que en la doctrina se han elaborado distintas teorías o criterios para tratar de diferenciar unos de otros.

Así, por ejemplo, algunos autores indican que mientras el plebiscito recae sobre un acto de naturaleza eminentemente política, el referéndum se refiere a un pronunciamiento popular sobre un acto de naturaleza normativa, para ratificarlo o desaprobarlo.20

Maurice DUVERGER, por su parte, dice que “en Francia se llama plebiscito al voto sobre un hombre; referéndum, al voto sobre un problema”.21

Particularmente, creo que la diferencia tajante entre ambos institutos está dada por el momento en el cual se efectúa la consulta: así, mientras que en el plebiscito el gobierno consulta al pueblo sobre un tema determinado y de gran interés social antes de tomar una decisión al respecto, el referéndum es posterior a un acto de naturaleza constitucional, legislativo o administrativo, y sirve –precisamente- para ratificarlo o desaprobarlo.22

Los plebiscitos, como los demás mecanismos de participación ciudadana, presentan sus riesgos y beneficios.

Entre sus ventajas más evidentes deben mencionarse, entre otras, las siguientes: por su intermedio se democratizan las decisiones y se tiene un mayor conocimiento de la voluntad popular; vinculan el conflicto social con el sistema político por vías legales, permitiendo asimismo que ese conflicto tenga también respuesta a través del sistema institucional; “proveen de válvulas de escape frente al descontento popular”; posibilitan “un mejor control de los funcionarios” y permiten “que voces que no son normalmente tomadas en cuenta sean escuchadas”.23

Con respecto a sus inconvenientes, se ha señalado que a través de este tipo de mecanismos consultivos pueden llegar a avalarse situaciones autoritarias o posturas hegemónicas ya que el gobernante de turno siempre ha contado con grandes recursos para influir y dirigir la opinión pública24; que “los ciudadanos comunes no están suficientemente bien informados e intelectualmente preparados para comprender los temas complejos que algunas veces se ven involucrados en estas decisiones; que sus opiniones son a menudo manipuladas por grupos que tienen acceso a los medios y con dinero suficiente como para solventar campañas de propaganda política; que estos mecanismos pueden dañar la confianza en la clase política, viéndose afectada en forma negativa su continuidad; que estas consultas a la ciudadanía frecuentemente resultan en violaciones a los derechos de las minorías y ponen de manifiesto prejuicios profundamente enraizados”25, que los gobiernos lo pueden utilizar como una forma de coacción hacia la sociedad y de presión a los partidos políticos de la oposición cuando éstos no están dispuestos a concederle las autorizaciones que tengan que ver con sus iniciativas para resolver cuestiones políticas, partidarias o de poder, etc.

Los plebiscitos pueden ser vinculantes o no vinculantes.

Son “vinculantes” cuando los gobernantes estarán obligados a acatar la decisión que emane del pueblo. Es decir, cuando no pueden apartarse del resultado electoral. Por el contrario, son “no vinculantes” cuando no presentan tal característica

y, por lo tanto, la consulta sólo vale como una “encuesta de opinión”.26

20 Ver, por ejemplo, VANOSSI, Jorge Reinaldo: “Teoría constitucional”, T.I, Bs.As., 1974, pág. 307.-
21 DUVERGER, Maurice: “Derecho constitucional e instituciones políticas”, Barcelona, España, 1971, pág. 240.-
22 GEROSA LEWIS, Ricardo Tomás: “Plebiscito y referéndum”, en el Semanario “Páginas del Sur”, Año 3, no 130, domingo 9 de febrero de 2003, pág. 14. En igual sentido ver ZUCCHERINO, Ricardo Miguel: “Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal (Argentino y comparado)”, T.I, Ed. Desalma, Bs.As., 1991, pág. 22.-
23 NINO, Carlos Santiago: “La constitución de la democracia deliberativa”, Ed. Gedisa, Madrid (España), 1997, pág. 209.-
24 En este sentido, se ha afirmado que “la técnica plebiscitaria, en especial, ha servido para apuntalar tiranías, pero no democracias” y que estos institutos “favorecen nada más que los intereses del gobierno, el dueño de los recursos económicos necesarios para esclarecer ante la sociedad por los medios de comunicación qué es lo que finalmente está en debate... Tengamos en cuenta que un plebiscito es siempre establecido por el gobierno para ganar; se juega todas sus herramientas a matar o morir, y generalmente no pierde...” (conf. “Antecedentes parlamentarios. Ley 25.432. Consulta popular”, Agosto 2001, no 7, Ed. La Ley, Bs.As., 2001, págs. 1764, 1837 y 1838).-
25 NINO, Carlos Santiago: “La constitución de la democracia deliberativa”, op.cit., págs. 206 y 207.-
26 GEROSA LEWIS, Ricardo Tomás: “El efecto vinculante o no vinculante de la consulta popular”, en el Semanario “Páginas del Sur”, Año 3, no 133, domingo 2 de marzo de 2003, pág. 7.-

En materia ambiental, este instituto ha dado frutos importantes, ya que por su intermedio se ha impedido la realización de obras o mega-emprendimientos susceptibles de incidir significativamente en el entorno.

Así, por ejemplo, en virtud de la presión social, en el año 2003 las autoridades de la ciudad de Esquel (Provincia del Chubut) decidieron convocar a una consulta popular para que la ciudadanía expresara su voluntad, por el SI o por el NO, sobre la concreción del Emprendimiento Minero Cordón Esquel.27

Se trataba, concretamente, de un proyecto de explotación “a cielo abierto” de un depósito de oro y plata, ubicado en el Noreste de la ciudad de Esquel, provincia del Chubut, Patagonia Argentina, a la altura del km. 1520 de la Ruta Nacional no 40, perteneciente a la empresa Minera El Desquite S.A.

En él iban a producirse aproximadamente 12 millones de toneladas de mineral a lo largo de 9 años de vida, a un ritmo de 3.000 toneladas de mineral por día. Para ello se utilizarían en promedio 180 toneladas al mes de cianuro de sodio y otras sustancias químicas como por ejemplo 12 toneladas de ácido clorhídrico, 12 toneladas de soda cáustica, 1.400 kilogramos de litargirio, etc.

Sin embargo, conforme investigaciones realizadas, el referido emprendimiento iba a originar una afectación en el ecosistema acuático, como así también un gran impacto social en el lugar y una incidencia negativa en una de las principales actividades de la zona como lo es el turismo. Además, transformaría grandes extensiones de tierra y desfiguraría el paisaje, cambiando la topografía de la zona al dejar un tajo de gran magnitud. Asimismo, afectaría la morfología del terreno y del entorno en general, lo que a su vez haría perder la atracción escénica del lugar.

La consulta se celebró en forma tranquila y sin inconvenientes, aunque hubo un gran despliegue de fuerzas policiales que incluyó la presencia de grupos especiales.

El resultado final fue contundente: 11.065 votos a favor del “NO” (81,16%) y 2.567 a favor del “SI” (18,83%), con muy pocos votos en blanco o anulados.

Inmediatamente de conocido el mismo, las autoridades públicas señalaron que respetarían la voluntad del pueblo de Esquel (es decir, cambiaron radicalmente su postura) y las empresas mineras involucradas, por su parte, decidieron hacer una “pausa” para intentar entender la decisión de la ciudadanía.

Además, el resultado del plebiscito y la notable actividad desplegada por los vecinos de Esquel en contra de este emprendimiento tuvo otras repercusiones políticas de gran trascendencia, como por ejemplo obligó a postergar en varias oportunidades y finalmente “por tiempo indefinido” la audiencia pública que iba a realizarse con relación al mismo; hizo que se sancionara una ordenanza declarando “municipio no tóxico y ambientalmente sustentable” a la ciudad de Esquel y a otras localidades aledañas; permitió que se prohibiera por este mismo medio el “uso de sustancias tóxicas y explosivos con destino a la actividad minera”; determinó que la Legislatura del Chubut prohibiera las explotaciones mineras “a cielo abierto” y el uso de cianuro en todo el territorio de la provincia con excepción de aquellos lugares que establezca el Consejo Provincial de Medio Ambiente, etc.-

Como se ve, la ciudadanía pudo, a través de este instrumento de participación, no sólo doblegar la voluntad de las autoridades (que era totalmente contraria a la de la mayoría del pueblo de Esquel) sino también, y fundamentalmente, defender su derecho a un ambiente sano y equilibrado y mantener su calidad de vida.

7.- Audiencia pública.

Toda sociedad que se precie de ser democrática –como no nos cansamos de repetirlo- debe oír a los interesados antes de tomar una decisión que pueda afectar sus derechos o intereses.

27 Un análisis detallado de la historia y características de este proyecto como así también del proceso que vivió la ciudad de Esquel con motivo del mismo puede verse en mi libro “La protección jurídica del medio ambiente en la Provincia del Chubut”, Ed. FB, Esquel (Chubut), 2003, págs. 251/272.-

En la temática que nos ocupa, este principio por lo general se materializa meditante la incorporación de audiencias públicas en los procesos de evaluación del impacto ambiental.28

La audiencia pública ha sido definida como “el instituto creado para generar un ámbito adecuado para conocer la opinión simultánea y en pié de igualdad de todos los interesados con respecto al tema objeto de la convocatoria y brindar información con respecto al mismo”.29

Se trata, pues, de “una instancia del proceso de toma de decisiones administrativas o legislativas en la cual personas e instituciones pueden expresar su opinión sobre el tema tratado ante el responsable de definirlo. De esta manera, éste accede a distintas perspectivas sobre la cuestión a decidir a través del contacto directo con los interesados, lo que garantiza el derecho de éstos a ser escuchados antes de una resolución que afecte sus derechos o intereses”.30

Es decir que, en virtud de ello, en este tipo de audiencias el tema propuesto queda sometido al debate público y a la consideración del pueblo, generándose así un espacio de discusión donde la ciudadanía (y sobre todo los posibles afectados) puede expresar su punto de vista antes de que se tome la decisión gubernamental.

Las ventajas que ofrece este novedoso mecanismo de participación son más que evidentes, ya que –por ejemplo- permite incorporar al procedimiento información que puede ser sumamente importante y elementos que enriquecerán la evaluación técnica; sirve para mejorar la calidad de las decisiones públicas (toda vez que permite lograr una mayor adecuación entre éstas y las aspiraciones de los ciudadanos); otorga a las personas un protagonismo importante; determina que el proceso sea lo más transparente posible31; permite recoger los conocimientos que la comunidad tiene de su entorno (mejorando así la calidad de los proyectos); sirve para tomar en cuenta las características locales (circunstancia indispensable para lograr un mayor apoyo social); promueve las relaciones de cooperación, entendimiento y confianza entre proponentes, comunidades y autoridades; identifica lo más anticipadamente posible eventuales focos de controversia, favorece el ejercicio cotidiano del derecho a la opinión y a la objeción y -como si esto fuese poco-, constituye una medida fundamental para asegurar los principios democráticos y de libre autodeterminación de los pueblos”.32

“Dicho de otra manera, el fundamento práctico del requisito de la audiencia pública... es doble: sirve por un lado al interés público de que no se produzcan actos ilegítimos y al interés de los particulares de poder influir con sus argumentos y pruebas antes de la toma de una decisión determinada, y sirve también empíricamente a las autoridades públicas para disminuir el riesgo de posibles errores de hecho o de derecho en sus

28 Se entiende como “evaluación del impacto ambiental” (E.I.A.) al análisis realizado por la autoridad de aplicación a partir del conjunto de la documentación presentada por el titular del emprendimiento (estudio de impacto ambiental), la información y estudios recabados por la misma y las ponencias presentadas en audiencia pública, que conducen al dictamen final. Se trata, como dice la doctrina, de un “instrumento de conocimiento al servicio de la decisión” (Arq. Nancy Mac Kay) o de un “procedimiento previo para la toma de decisiones” (Coenen Jorissen; Mosset Iturraspe; etc.) que debe realizarse en forma obligatoria y como condición necesaria para la obtención de la autorización administrativa correspondiente cuando se trata de un proyecto, actividad u obra capaz de degradar el ambiente. Su finalidad no es otra que la de identificar y predecir el impacto de las acciones a desarrollar, y proponer las medidas de atenuación y/o mitigación pertinentes.-

29 Art. 2o de la Ordenanza Municipal no 2582 de Ushuaia, que reglamenta del artículo 248 de la Carta Orgánica Municipal de esa ciudad.-
30 Conf. DI PAOLA, María Eugenia; GARCIA, María del Carmen y ALONSO, María Esperanza: “Participación pública y autonomía municipal, Provincia de Buenos Aires. Estrategias para la construcción de una democracia participativa y la descentralización política de la provincia de Buenos Aires”, FARN, 2001 y ASOCIACION JAIME DE NEVARES Y OTROS: “Manual de participación e incidencia para organizaciones de la sociedad civil”, Ed. Foro del Sector Social, Bs.As., 2004, págs. 59 y 60.-

31 Esta es una de las mayores cualidades que presenta este instituto: la audiencia pública permite transparentar el lobby y las posiciones de los grupos que generalmente “trabajan desde la sombra”. También previene actos de corrupción, ya que frente al cuestionamiento de la población es muy difícil –cuando no imposible- explicar y justificar una decisión que no parece razonable, o cuyos argumentos son débiles, o que induce a pensar que existen determinados “intereses creados”.

32 Ver, sobre este punto, “Participación ciudadana temprana en el marco del sistema de Evaluación de Impacto Ambiental”, en “Economía Regional”, Suplemento Especial preparado por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de la Patagonia, Año 10, Número 476, pág. 1.-

decisiones, con el consiguiente beneficio en la eficacia de sus acciones y el consenso que ellas pueden acarrear en la comunidad”.33

Sin embargo, debe tenerse presente que “la audiencia pública no es un lugar de debate; no es para que la gente empiece a intercambiar, debatir y pelearse. Es un lugar de transmisión de conocimientos, criterios, puntos de vista, deseos, aspiraciones, etc.”.34

La audiencia pública generalmente es convocada por la autoridad competente, que también designa un representante para que presida la misma y ordene el debate.

Ahora bien: para que este instituto de participación ciudadana pueda cumplir con los objetivos que persigue, es absolutamente imprescindible que se pongan a disposición de la sociedad todos los antecedentes del tema o proyecto cuya implantación se encuentra sujeto a la autorización de la autoridad de aplicación, ya que –como todos sabemos- la desinformación, o la información parcial o equívoca, son óbice para el ejercicio de cualquier derecho.

Por ello, precisamente, las distintas legislaciones indican que los particulares pueden consultar los antecedentes con que cuente la autoridad de aplicación, a partir de la convocatoria.

Por lo general pueden participar de dichas audiencias –asistiendo y emitiendo sus opiniones- no sólo los ciudadanos directamente afectados, sino también otros individuos que tengan o no intereses implicados en la acción proyectada, como así también los representantes de organizaciones no gubernamentales, funcionarios, asociaciones intermedias, etc.

Las ponencias y observaciones de los participantes no son sometidas a votación, pero frecuentemente se labra un acta que sirve para su evaluación final por parte de la autoridad de aplicación.

Las audiencias públicas no tienen “carácter vinculante” (jamás podrían tenerlo, porque en ellas no participa todo el pueblo), es decir, no obligan al órgano gubernamental. Sin embargo, tal circunstancia no desdibuja la importancia que tiene este instituto, ya que igualmente “contribuye a la calidad de las decisiones públicas, al posibilitar el aporte de perspectivas y conocimientos provenientes de un amplio y diverso espectro de actores de la sociedad”.35

Además, el hecho de que no sea vinculante no quiere decir que no exista obligación del decisor de fundamentar el apartamiento a las opiniones vertidas en el proceso. Muy por el contrario, éste deberá, en la oportunidad pertinente, pronunciarse respecto de cada una de las objeciones, críticas y sugerencias dadas por la población en dicha audiencia, bajo pena de nulidad.

Destaco, como ya lo expresara anteriormente, que se le ha negado carácter vinculante a esta instancia por las propias reglas de la democracia participativa, que exige condiciones muy puntuales cuando se intenta reemplazar la voluntad de los representantes por la de los ciudadanos (como por ejemplo la participación obligatoria, lo que no se verifica en este caso ya que la concurrencia a la audiencia pública es voluntaria y por ende en ella no está todo el pueblo).

Además, con ello también se quiere evitar tener que convalidar motivaciones ajenas a la protección ambiental, es decir, aceptar forzosamente consideraciones que representen intereses sectoriales o personales que nada tienen que ver con los perjuicios que puede causar la obra, sino más bien con intereses económicos o de competencia.36

8.- Final

33 GORDILLO, Agustín: “Tratado de Derecho Administrativo”, T.2, 2a edición, Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Bs.As., 1998, pág. X-9.-
34 SABSAY, Daniel, en el “Primer Foro sobre Carta Orgánica” organizado por la Asociación de Trabajadores de Medios de Comunicación de Esquel, celebrado en la ciudad de Esquel los días 18 y 19 de julio de 2003.-

35 FUNDACIÓN PATAGONIA NATURAL Y FUNDACIÓN AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES: “Audiencias públicas en los Municipios patagónicos”, 1999.-
36 Ver, al respecto, VALLS, Claudia: “Impacto ambiental”, op.cit., pág. 42.-

Los mecanismos enunciados anteriormente tienen como objetivo fundamental lograr la democratización de las decisiones y la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos. Buscan, de alguna manera, la “socialización del poder”.37

“Frente a otros modos de gestión, en especial en nuestros días, el de tipo burocrático o tecnoburocrático puro, el modelo participativo implica una apertura del proceso decisorio a una pluralidad de sujetos portadores de intereses diversos que actúan, que “toman parte” en el mismo o intentan influir en su resultado desde posiciones autónomas, es decir, no integradas apriorísticamente en el aparato institucional”.38

Este modelo, precisamente, ha tenido una aceptación notable en materia ambiental, a tal punto que el profesor FRANZA ha definido el “derecho al ambiente” como un verdadero “derecho de participación”.39

De lo que se trata, en definitiva, es que las personas “jueguen un rol protagónico en la democracia adulta, la de los ciudadanos, no sólo de los electores”40.-

37 ARAMOUNI, Alberto: “Derecho municipal”, Ed Némesis, Bs.As., 1999, pág. 319.-
38 SANCHEZ MORON: “La participación del ciudadano en la protección y gestión del medio ambiente”, en “Derecho y Medio Ambiente”, Ed. MOPU, Madrid (España), 1981, pág. 172.-
39 FRANZA, Jorge A.: “El derecho humano al ambiente como derecho de participación”, en J.A., Número Especial de Derecho Ambiental (Primera Parte), no 6173, diciembre de 1999, pág. 45.-
40 MORELLO, Augusto M. y CAFFERATTA, Néstor A.: “Visión procesal de cuestiones ambientales”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2004, pág. 9.-